1.Trinationale Rechtsstaatskonferenz des Freistaates Sachsen

Am 27. und 28. Januar 2022 fand online die 1. Trinationale Rechtsstaatskonferenz statt. Neben der Präsidentin des Bundesgerichtshofs, Bettina Limperg, nehmen Fachleute aus Deutschland, Polen und Tschechien teil.

Zusammenfassung

Verfassungsrichter Dr. Ulrich Maidowski erklärt:
Anders als die polnische Regierung will das Bundesverfassungsgericht mehr Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof, nicht weniger.

In der vielbeachteten Entscheidung vom 05.05.2020 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Beschlüsse der Europäischen Zentralbank (EZB) zum Staatsanleihekauf­programm für kompetenzwidrig erklärt. Um das Handeln der EZB für ultra vires erklären zu können, hatte das BVerfG  die entgegenstehende und auch für das BVerfG bindende Entscheidung des EuGH ebenfalls als ultra vires angesehen. In der Begründung hat das BVerfG dann ausgeführt, es sehe sich nicht an die gegenteilige Auffassung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) gebunden. Zwar werde grundsätzlich anerkannt, dass die Auslegung des Europarechts durch den EuGH für das BVerfG bindend sei. Diese Bindungswirkung entfalle jedoch im vorliegenden Falle, weil die Entscheidung, die der EuGH im Hinblick auf die Kontrolle der Verhältnismäßigkeit dieser Programme gefasst hat, „schlechterdings nicht mehr nachvollziehbar“ und „objektiv willkürlich“ sei und deshalb außerhalb der Kompetenz des EuGH („ultra vires“) ergangen sei.

Noch am Tag der Verkündung dieses Urteils hat die polnische Regierung im Rahmen einer eilig einberufenen Pressekonferenz verkündet, das Urteil des Bundesverfassungsgerichts sei von enormer Bedeutung für den Streit zwischen Polen und der Europäischen Kommission über die Justizreform in Polen. Als das polnische Verfassungsgericht im April 2020 feststellte, dass die Europäische Union nicht befugt ist, den Status von Richtern in Polen in Frage zu stellen, hatte die Europäische Kommission argumentiert, das EU-Recht stehe über dem polnischen Recht und über der polnischen Verfassung. Man sei gespannt, ob die EU-Kommission die Entscheidung des BVerfG in der gleichen Weise kommentieren werde.

Anlass genug, einmal genauer hinzusehen.

Der Vorsitzende der Deutsch-Polnischen-Richtervereinigung Thomas Guddat hatte am 14.05.2020 Gelegenheit, den Richter am Bundesverfassungsgericht Dr. Ulrich Maidowski zum Hintergrund, zu den Kernaussagen und zu den Auswirkungen dieser Entscheidung zu befragen, an der er selbst mitgewirkt hat.

Auf die Frage, ob sich denn das BVerfG bei der Entscheidung bewusst gewesen sei, welche Auswirkungen sie bei unseren europäischen Nachbarn auch in Polen haben könnte, und ob denn der Zeitpunkt für die Entscheidung im Hinblick auf die Entwicklungen in einigen Nachbarländern nicht denkbar ungünstig sei, erklärte Dr. Ulrich Maidowski:

Die Möglichkeit von Missverständnissen hat bei den Beratungen eine große Rolle gespielt, allgemein die Frage nach den Folgen einer solchen Entscheidung. Dennoch bleibt es eine Entscheidung über eine rechtliche Frage nach rechtlichen Maßstäben. Andererseits hatte das Verfahren vor dem BVerfG nun schon fast sechs Jahre angedauert. Vorausgegangen waren die OMT-Vorlage an den EuGH und die Vorlage im laufenden Verfahren, und die Entscheidung auf die zweite Vorlage, die uns nicht zufrieden gestellt hat, war ganz eindeutig kein „Versehen“. Es gab keinen Grund, mit einer Entscheidung noch länger zu warten. Wir hätten es auch für unverantwortlich gehalten, eine Entscheidung über die Vorgehensweise der EZB zu einem Zeitpunkt zurückzuhalten, in dem die EZB gerade dabei ist, neue Programme aufzulegen.

Man verstehe die Entscheidung auch völlig falsch, wenn man sie als allgemeine, umfassende Kritik an der Arbeit des EuGH verstehe:

Nach unserer Entscheidungspraxis steht uns vielmehr deutlich vor Augen, dass es zahlreiche Bereiche gibt, in denen der EuGH genau das tut, was er nach den europäischen Verträgen tun soll, und das auf ausgezeichnete Weise. Dort überall beruht unsere Arbeit als Verfassungsgericht ganz selbstverständlich auf den Erkenntnissen des EuGH darüber, wie das Unionsrecht auszulegen und anzuwenden ist.

Die Zuständigkeit des EuGH für die Auslegung des Europarechts sowie die Bindungswirkung der hierzu ergangenen Entscheidungen stelle das BVerfG nicht generell in Frage. Der vorliegende Fall stelle vielmehr eine krasse Ausnahme dar. Deshalb sei es auch ein Missverständnis, die deutlichen Worte, die das BVerfG in der Entscheidung gefunden habe, als herbe Kritik am EuGH zu verstehen. Das Gegenteil sei richtig:

Das Wort „Willkür“ wird oft als persönlicher Vorwurf verstanden. Auch wenn es ironisch klingt: Das Gegenteil ist richtig. Tatsächlich handelt es sich um einen technischen Begriff, mit dem zum Ausdruck gebracht wird, dass die Entscheidungen des EuGH selbstverständlich auch dann bindend sind, wenn die nationalen Gerichte anderer Meinung sind: Unterhalb der Schwelle der „Willkür“ sind die Entscheidungen des EuGH von den Mitgliedsstaaten hinzunehmen und umzusetzen. Lediglich in ganz extremen, äußerst seltenen Ausnahmefällen kann dies einmal anders sein. Nichts anderes soll durch die extreme Wortwahl deutlich gemacht werden. Ihr Ziel ist es, die Schwelle für Ausnahmefälle sehr, sehr hoch zu legen, das heißt: Schutz davor zu bieten, dass nationale Verfassungsgerichte sozusagen nach ihrem Ermessen entscheiden können, ob sie dem EuGH folgen wollen oder nicht.

Die Gründe, aus denen das BVerfG zu der Überzeugung gelangt sei, ein solcher Ausnahmefall liege hier vor, beschrieb Dr. Maidowski folgendermaßen:

Der Kern des Vorwurfs ist, dass der EuGH den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt hat. In dem Vorlageverfahren ging es darum, die Frage zu beantworten, ob die EZB ihre Entscheidungen für das Staatsanleihekaufprogramm auf zutreffende tatsächliche Annahmen - etwa zu den wirtschaftspolitischen Implikationen - gestützt hat, und welche Erwägungen sie im Vorfeld ihrer Entscheidungen angestellt hat. Der EuGH hat es aber nach unserem Verständnis unterlassen, diese tatsächlichen Grundlagen selbst hinreichend gründlich aufzuklären, er hat es unterlassen zu überprüfen, ob die von der EZB vorgebrachten Fakten überhaupt zutreffend sind, und er hat es unterlassen, die EZB zu fragen, in welcher Weise sie mögliche Nutzen dieser Programme gegen die möglichen Schäden abgewogen hat. Auf diese Tatsachenaufklärung zu verzichten und stattdessen die Angaben der EZB zu ihrem Verhalten ohne weiteres zu akzeptieren, hat das BVerfG für „methodisch schlechterdings nicht mehr vertretbar“ gehalten. Für diese Erklärung ist vielleicht auch der Hinweis wichtig, dass es hier nicht nur um eine Auslegungsvorlage, sondern auch um eine Gültigkeitsvorlage ging.

Nun beruft sich die polnische Regierung auf die Entscheidung des BVerfG vom 05.05.2020, um zu begründen, dass auch die in Bezug zu Polen ergangenen Entscheidungen des EuGH für die polnische Regierung und die polnischen Gerichte keine Bindungswirkung entfalten. Diese Schlussfolgerung sei indes in keiner Weise gerechtfertigt:

Ja, wir haben dem EuGH ein Handeln außerhalb seiner Kompetenzen (ultra vires) vorgeworfen. Aber nicht, weil er Dinge getan hätte, die er nicht tun durfte - außerhalb seiner Kompetenzen also -, sondern weil er Dinge nicht getan hat, die er unter Ausschöpfung seiner Kompetenzen hätte tun müssen. Das ist der Kern des Vorwurfs: Wir wollen nicht weniger, sondern mehr EuGH - eine ernsthafte Auseinandersetzung mit ernsthaften Fragen. Das ist der Kern unseres Anliegens, und die polnische Regierung will das natürlich nicht verstehen: Es ist aber gerade nicht so, dass wir „dem EuGH jetzt nicht mehr folgen“, sondern es ist so, dass wir den EuGH bitten, noch genauer hinzuschauen.

Gerade dies habe der EuGH bei den zur so genannten polnischen Justizreform ergangenen Entscheidungen getan:

Misst man diese EuGH-Entscheidungen mit dem Maßstab des EZB-Urteils, ergibt die Prüfung, dass hier sicherlich keine ultra vires Entscheidungen vorliegen. Die Urteile des EuGH, die zu Polen ergangen sind, sind das Ergebnis klassischer, guter richterlicher Arbeit. Im Rechtsstaatsdialog mit Polen steht es vollkommen außer Frage, dass der EuGH unsere volle Rückendeckung hat.

Wenn die polnische Regierung meint, sie könne sich auf uns berufen, wenn sie dem EuGH nicht mehr folgen will, liegt sie falsch. Das BVerfG stellt die Autorität des EuGH nicht in Frage. Das deutsche Urteil sagt im Gegenteil sogar, dass der EuGH mehr und intensiver kontrollieren sollte. Vielleicht kann man die Entscheidung vom 05.05.2020 - ohne allzu viel Aufregung - besser verstehen als einen Appell, im europäischen Gerichtsverbund weniger hierarchisch zu denken, weniger über die Autorität des „letzten Wortes“ zu streiten. Nötig ist ein Dialog auf Augenhöhe, ernsthaft, streitbar und konstruktiv. Die großen Fragen der europäischen Integration im Verhältnis zwischen den Mitgliedstaaten als den Herren der Verträge und der Union als der Verkörperung des großen Europaprojekts suchen Antworten, die im Zusammenwirken vieler Beteiligter entstehen: Die verbindliche, von uns nicht angezweifelte Autorität des EuGH für die Auslegung des Unionsrechts, aber auch die Sicht mitgliedstaatlicher Verfassungsgerichte auf die Grenzen dieses Rechts sind eben zwei Seiten einer Medaille.